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Das Rechtsmittelsystem des VRG im Kanton Luzern*

*In Kraft getreten am 1. Januar 1997

1. Revisionsgründe:

Im Zusammenhang mit einer Änderung des Organisationsrechts (dazu: Botschaft B 174 vom 24.5.1994) wurde das Rechtsmittelsystem im Kanton Luzern grundlegend geändert. Die Gründe für die Revision wurden in der Botschaft B 24 vom 12. Dezember 1995 zu diversen Gesetzesentwürfen wie folgt wiedergegeben: Am 15. Februar 1992 trat die Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG) in Kraft. Danach haben die Kantone in Bundesverwaltungssachen, in denen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist, als letzte kantonale Instanz eine richterliche Behörde vorzusehen (vgl. Art. 98a OG). Der Bundesgesetzgeber wies die Kantone an, innert fünf Jahren seit Inkrafttreten dieser Bestimmung Ausführungsbestimmungen über die Zuständigkeit, Organisation und Verfahren letzter kantonaler Instanzen im Sinne von Art. 98a OG zu erlassen (vgl. Schlussbestimmungen der Änderung vom 4. Oktober 1991; BBl 1991 II 465). Gerade derartige Streitsachen waren indessen vor der Revision der Rechtsmittelordnung in der Regel gerade der Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht entzogen (vgl. § 148 VRG in der bis 31.12.1996 gültig gewesenen Fassung). Neu sollten nun etwa Ausnahmebewilligungen für zonenwidrige Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen gemäss Art. 24 RPG, ferner Entscheide über Führerausweisentzüge, Waldfeststellungen sowie Entscheide im Bereich des Umweltschutzrechtes neu vor dem Verwaltungsgericht ausgetragen werden. Hinzu kommt, dass die Strassburger Organe zunehmend eine Praxis verfolgten, welche eine gerichtliche Instanz als ordentliche Rechtsmittelbehörde bei Streitsachen in Bereichen des Verwaltungsrechts verlangte. Auf der andern Seite standen im Rahmen der Revision des Organisationsrechts die Aufgaben des Regierungsrates zur Diskussion. Als Hauptaufgaben wurde die eigentliche Regierungstätigkeit, die Vorbereitung der Rechtsetzung und die Leitung der Verwaltung genannt. Demgegenüber zählte man die Funktion des Regierungsrates als Rechtsmittelinstanz nicht mehr zu den Hauptaufgaben. Um diesen Aufgaben bestmöglich nachkommen zu können, sollte er nunmehr weitgehend von der Rechtsmittelfunktion entlastet werden. Alle diese Gründe führten zur “Reorganisation 1997”.

2. Grundsätze der neuen Rechtsmittelordnung

Primär soll die Rechtsmittelordnung die rechtsstaatlich einwandfreie Rechtsanwendung gewährleisten. Den erwähnten Rechtsschutztendenzen folgend sollte nun die richterliche Überprüfung den Normalfall wiedergeben. Der Regierungsrat sollte nur noch in besonderen Fällen Rechtsmittelinstanz sein. Weiter war der Gesetzgeber bestrebt, eine möglichst einfache und einheitliche Rechtsmittelordnung zu schaffen. Die m.E. wesentlichsten zwei Aspekte der neuen Rechtsmittelordnung sehen nun wie folgt aus: 1.Kurzer Instanzenzug. Grundsätzlich sollen maximal zwei ordentliche Rechtsmittel bis zum endgültigen Entscheid genügen. 2. Als unterste Entscheidsebene ist die Gemeinde bzw. häufig eine Dienststelle vorgesehen. Man war bestrebt, die Zuständigkeiten für Primärentscheide nach Möglichkeit nach unten zu delegieren. Grenze der Delegationsmöglichkeit: sachgerechte Aufgabenerfüllung.

3. Überblick über die wichtigsten Rechtsmittelregeln im VRG

3.1 Verwaltungsbeschwerde

Entscheid der obersten Verwaltungsinstanz von Gemeinden und anderen dem Kanton nachgeordneten Gemeinwesen sowie von unteren Instanzen der kantonalen Verwaltung (ausgenommen Departemente) können mit Verwaltungsbeschwerde beim sachlich zuständigen Departement angefochten werden (§ 142 Abs. 1 lit. b VRG).

3.2 Unzulässige Verwaltungsbeschwerde

Die Verwaltungsbeschwerde ist unzulässig, wenn gemäss § 148 Unterabsatz a die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist oder sich der Entscheid nach besonderer Vorschrift beim Verwaltungsgericht oder bei einer Bundesbehörde anfechten lässt (§ 143 lit. c VRG).

3.3. Keine zweite Verwaltungsbeschwerde

Rechtsmittelentscheide von Departementen können nicht mit einer weiteren (zweiten) Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat angefochten werden (§ 142 Abs. 1 lit. c VRG e contrario)!

3.4 Verwaltungsgerichtsbeschwerde

Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde können beim Verwaltungsgericht Entscheide, die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden können, angefochten werden (§ 148 lit. a VRG). Mit dieser Regelung wird Art. 98a OG Nachachtung verschafft. Welche Entscheide das sind, beurteilt sich nach Bundesrecht bzw. es sind dies in der Regel Entscheide, die sich auf Bundesrecht stützen (Art. 5 VwVG). Beispiele: Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 24 RPG, Führerausweisentzüge, Waldfeststellungsentscheide, Entscheide in Anwendung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz.

4. Exkurs: Rechtsmittel im Bereich des Planungs- und Baurechts

Im Bereich des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) ist die eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht grundsätzlich nur zulässig gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über die Entschädigung als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5 RPG) und über Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG. In allen übrigen Fällen steht gegen letzte kantonale entscheide bloss die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung. Anfang 1997 traten neuen Bestimmungen im RPG in Kraft, so u.a. Art. 25a RPG über die Koordination. Gleichzeitig verlangt der Bundesgesetzgeber, dass bei Koordinationsbedürftigen Verfahren einheitliche kantonale Rechtsmittelinstanzen vorzusehen sind (Art. 33 Abs. 4 RPG). Bei dieser bundesrechtlichen Ausgangslage lag der unmittelbare Weiterzug von kommunalen Bewilligungen im Bereich des Planungs- und Baurechts beim Verwaltungsgericht nahe, zumal auch die Rechtsprechung zu Art. 6 EMRK den gerichtlichen Rechtsschutz mehr und mehr ins Zentrum des Interesses rückte. Diese hier nur kurz skizzierten Rahmenbedingungen standen bei der Schaffung des geänderten § 206 PBG Pate. Mit dem kurzen Instanzenzug ist im Übrigen auch dem Anspruch auf Verfahrensbeschleunigung Nachachtung verschafft worden.

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